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产业西进“陕式”问题 建设用地赤字迫近

产业西进“陕式”问题 建设用地赤字迫近 更新时间：2010-9-19 5:50:15 　　国务院日前正式印发了《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》，中西部地区迎来了实现赶超的好时光。充足的土地和劳动力资源是产业西进最好的理由，但当产业转移真正来临时，这些理所当然的优势背后隐忧凸显。西安开始面临这样的尴尬：一方面千方百计地招商引资，另一方面，建设用地指标早已透支，项目难以落地。在河南，一方面，丰富的人力资源是招商引资的筹码，另一方面，其劳务供给已经没有想象中的充足，为了吸引劳动力，很多本地企业被倒逼“转型”。

充足土地曾经是产业西进的最重要理由，也是西部城市借以吸引资本的最大优势，但是现在看来，这个理由可能眼下只存在于人们印象中。

西部中心城市西安正逐渐开始面临这样的尴尬――一方面千方百计地招商引资，以期在越来越活跃的中西部产业转移中，树立西部大开发桥头堡的地位；但同时，西安的建设用地指标在过去的开发中，早已透支，即使是谈好的项目，也悬在半空中，难以落地。

9月17日，戴尔发布声明称，未来10年将在中国投入1000亿美元扩大中国业务，第二个运营中心选择了西部的成都，作为彼此竞争的西部中心城市，这则消息令西安当地上下颇感不平衡。事实上，土地指标已成为当地诸多项目的最大障碍，继近年来西安最大的招商引资项目――比亚迪二期因土地手续受到国土资源部通报后，本报最新获悉，位于西安高新区的“软件新城”项目，亦在完成全部规划、融资方案后，土地手续迟迟无时间表。

为了解决这个问题，以往在上海、浙江等沿海地区盛行的各种土地指标置换手段，正在当地变得越来越普遍，而当地学者则恳请，西部大开发作为一项中央战略，希望相关部委在土地政策方面，向西部地区予以倾斜。

比亚迪的阴影

7月15日，国土部发布公告称，比亚迪汽车有限公司在陕西户县的扩建工程涉及地方政府违规预征土地、开发企业违法占地等违法违规行为，责令陕西省国土资源厅会同监察机关严肃查处。

国土部官员当时称，比亚迪汽车公司案件属于典型的地方政府违规预征土地、开发企业违法占地案件。2009年7月，陕西省西安高新区草堂科技产业基地投资建设年产20万辆汽车及发动机扩建项目，即比亚迪二厂，随后，户县草堂镇、庞光镇政府按照建设实施方案要求，与所辖的7个行政村签订《土地补偿安置协议书》，征用土地 4369.2亩 ，约定安置补偿费为每亩2.13万元。

2009年12月，比亚迪二厂开始动工建设。

本报了解到，草堂科技产业基地属西安市高新区和户县的共建区，而一位接近西安高新区的人士称，“之所以违规预征土地，也实属无奈，并不是费用的因素。”

事实上，该项目早被当地政府认可，并受到相当重视，去年年底，该项目举行奠基开工仪式，当地多位省市高官到场祝贺。

“实质是用地指标难以协调。”上述人士说，经过国土部通报后，当地其他项目用地亦受到不同程度的影响，一位高新区的管委会副主任将受到处理。

据称，西安高新区的重点项目――软件新城，也因此受到一定的影响，迟迟无法通过土地审批手续。

该项目的规划早已完成，并形成了完整的融资计划，从年初开始，当地已经从不同渠道传出项目即将开建的说法，然而时至如今，仍处于“万事俱备，只欠土地”的尴尬局面。

按照计划，2015年“软件新城”将全部建成并投入运营，届时将成为国际化的软件研发基地和信息服务基地，从业人员将达到20万人，年营业收入过千亿。

本报获悉，诸多融资机构对这一项目早已翘首以盼，国开行将成为最大的融资方，但是涉及土地问题，目前仍无时间表。

西安的现实

一位西安当地正厅级官员向本报这样描述他眼中的用地指标分配现实，“每个月开市长办公会，几百亩的用地指标，就那么多地，肯定是不够的，各个区县、开发区都来争，这家拿多一点，另一家就少一点。”

事实上，当地用地早已处于透支阶段。

据称，1997-2010年期间，中央下达给陕西的建设占用耕地规划指标为84万亩，而截至2004年底，陕西各项建设实际占用耕地就已达到53.2万亩。特别是关中五市一区，陕西省政府共下达建设占用耕地指标49.5万亩，截止到2004年末已使用了35.8万亩，仅余13.7万亩。

在西安，早在2004年，就用完了规划期内的全部建设用地规划指标，甚至进行了透支，超指标6.6万亩。

去年年底，西安市发改委一位官员在某公开场合称，西安市土地指标已经严重超标，“十一五”的土地在前两年已经用完，借用“十二五”的土地搞建设，支撑不了西安市经济的快速发展，因为没有土地指标，只能大量开发存量土地。

陕西省社科院学术委员会副主任、陕西省决策咨询委员会委员张宝通觉得这对西部地区相当不公平，“过去30年，东部优先发展的时候，土地审批一向是相当宽松的，现在轮到西部开始发展，承接产业转移了，土地又一下卡得很死”。

一位当地国土部门官员说，土地指标真正严格控制是在2005年前后才开始的，当时江苏2004年发生铁本事件，全国到处兴建新城，土地耕地面积大大减小等诸多因素条件刺激下，中央提出了18亿亩的耕地面积红线不能破，从那时候开始，土地指标才真正成为大家关注的焦点。

“像榆林这种地方，就很恼火，很头疼，”张宝通说，“榆林大部分地方都是沙漠，因为有石油和煤炭，当地希望大力发展能源化工，但是即使是这种沙漠用地，土地依然很难批――这种工业园区对沙漠的绿化和治理，有时候比退耕还林还明显，是一举多得的事情，为什么不能优先审批？”

去年通过的 《关中-天水经济区规划》，则为当地带来一丝曙光，《规划》提到，关于土地指标，“国家批准的重点基础设施项目用地计划指标，由国家统筹安排；省重点建设项目用地计划指标，由省在用地年度计划指标中解决。”

同时《规划》要求，“加大土地整理复垦开发力度。统筹使用好新增建设用地土地有偿使用费等各类专项资金，用于土地整理复垦开发，补充耕地数量，提高耕地质量。经济区内开展农村建设用地整理符合城乡建设用地增减挂钩条件的，可在国家下达的周转指标控制下，开展挂钩工作。”

置换

以往在沿海地区所盛行的用地指标置换，开始在西安越来越常见。

一种方式是在陕西省内通过国土资源厅协调，进行跨地域的置换，据了解，陕西省国土资源厅曾多次对此进行专题汇报，并在2004年前后，专赴国土资源部请示，国土资源部当时要求，西安市编制新一轮土地利用总体规划修编大纲，将陕西省内调剂出的建设用地规划指标落实到土地利用总体规划图上。

2005年，西安迅速进行了土地利用总体规划修编工作，进而通过此种方式，获得陕西其他地市的一些富余土地指标。

“有一段时间，西安的用地指标实际上是从渭南置换的。”一位了解此事的当地学者说。

然而，陕西的指标总量毕竟有限，按照上述西安市发改委官员的说法，在2008年前后，西安的土地指标再度用完，甚至只能透支“十二五”期间的土地指标开展建设。

另一种做法是“盘活存量、调整结构”。据称，这项工作亦是当地获取土地指标的重要方式，通过重点清理闲置土地，盘活存量，对闲置两年以上的土地，坚决限期依法收回，供给急需用的、效益好的项目，同时积极调整结构，坚持优先产业项目、优先外资项目、优先重点项目，抓紧启动已批项目建设，调整已批未用土地，凡是符合产业政策、符合西安发展实际的项目，都要重点给予扶持。

在《关中-天水经济区规划》获批后，通过城乡统筹推动村民到新社区集中定居，成为当地用于置换土地指标的新方式。

西安市高陵县已被确定为陕西首个统筹城乡发展试点区，今年8月，西安首个小村并大村改造规划方案在高陵县东樊村开始实施，东樊村将拆除原来布局零散的旧村庄，统一规划建设新社区。

东樊村位于高陵县城以东永久性基本农田规划区，属于关中平原上一个典型农村，村庄距县城3公里，全村4个自然村、4个村民小组，382户1609人。村庄占地面积约482亩，户均村庄建设用地1.14亩，远远超过人均建设用地80-120平方米的陕西省标准。

而依据规划，东樊村将拆除原来分散的自然村，统一规划建设新型社区，旧村拆除后，安置村民只需土地180亩，可节约302亩的建设用地。把这些节余的建设用地指标置换到县城或工业园区出让，既可弥补全县建设用地的不足，也可以通过出让筹措到大量的建设资金，用于新型社区的建设，实现盈亏平衡。

9月6日，《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》亦提出，“进一步加大对中西部地区新增建设用地年度计划指标的支持力度”，并特别强调 “优先安排产业园区建设用地指标”。

西安石油大学教授、陕西省区域经济研究会副会长曾昭宁说，经济要素、主体向开发区进行转移已经成为必然趋势，也是这一轮西部大开发和产业转移的主要载体，西部越来越多的开发区已经开始面临空间不足的问题，相关部委应该在土地政策上，给予一定的倾斜。

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